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Accesibilidad: clave para mejorar el bienestar y la productividad en las ciudades de América Latina

¿Cómo aprovechar las oportunidades que brindan las ciudades en términos de empleo y calidad de vida? La respuesta podría estar en implementar mejoras en la planificación y regulación del uso del suelo, la movilidad y el transporte, el acceso a vivienda y servicios básicos, entre otros, de la mano de una mejor gobernanza metropolitana. Estas conclusiones están desarrolladas en el Reporte de Economía y Desarrollo (RED) 2017 de CAF –banco de desarrollo de América Latina- titulado “Crecimiento urbano y acceso a oportunidades: un desafío para América Latina”, cuyo lanzamiento regional se realizó en Bogotá.

Mientras que menos del 10% de los habitantes del mundo (cerca de 900 millones de personas) vive en asentamientos informales, en América Latina la cifra se ubica entre 20% y 30%. Es así como muchas ciudades de la región se caracterizan por la prevalencia de altos niveles de informalidad de vivienda que, junto con la informalidad del transporte público, limitan el acceso a oportunidades de trabajo formal a un porcentaje grande de sus habitantes. Esta “triple informalidad” (en vivienda, transporte y empleo) es en buena medida responsable de los bajos niveles de productividad y bienestar observados en las urbes latinoamericanas.

La capacidad de las ciudades de mejorar el bienestar de sus habitantes depende en forma crucial de la política pública y de la manera como ésta logre aprovechar los beneficios económicos de la urbanización, disminuyendo sus costos sociales. La accesibilidad juega un papel determinante para alcanzarlo, por eso es el eje central del Reporte de Economía y Desarrollo (RED) 2017 de CAF –banco de desarrollo de América Latina- titulado “Crecimiento urbano y acceso a oportunidades: un desafío para América Latina”.

“Una ciudad accesible reduce las distancias reales entre las personas y las empresas y potencia los beneficios de la aglomeración. Para lograrlo se necesita integrar la planificación y regulación de uso de suelo con infraestructura de movilidad, políticas de compensación por uso de vehículos privados y un mercado flexible de vivienda, articulados por una coordinación de estas políticas a nivel metropolitano eficiente, que al final redunde en un mayor bienestar y desarrollo de las ciudades”, aseguró Luis Carranza, presidente ejecutivo de CAF.

El RED 2017 enfatiza tres dimensiones fundamentales que están íntimamente integradas: el uso y la regulación del suelo, la movilidad y el transporte, y el acceso a vivienda y servicios básicos. Además, la forma de asegurar la integración entre estas dimensiones de política en el espacio metropolitano es a través de esquemas de gobernanza metropolitana, que tomen en cuenta la necesidad de coordinación en los ámbitos territorial y sectorial.

Uso de suelo

Las ciudades de América Latina presentan un uso más intensivo del suelo urbano que las urbes de países desarrollados. Una de las razones por las que la mayoría de las ciudades de la región no han podido aprovechar las ventajas de su relativamente alto nivel de urbanización es la inadecuada infraestructura, tanto de transporte como de servicios públicos. La escasa infraestructura, aunada a regulaciones restrictivas de uso del suelo, no ha permitido que las urbes de la región puedan absorber los flujos migratorios expandiendo su tamaño de forma ordenada, de manera que se facilite el acceso a las oportunidades económicas que ofrece la ciudad.

En el caso de Bogotá, la densidad poblacional relativa a la superficie construida es 245 habitantes por hectárea, mientras que la densidad promedio de las ciudades con más de tres millones de habitantes en Europa y América del Norte es 60 y 25 habitantes por hectárea respectivamente. Por ejemplo, la densidad sobre el área construía en Londres es 63 habitantes por hectárea, mientras que en Nueva York es 24. Bogotá también se destaca por ser una de las pocas grandes metrópolis del mundo que ha experimentado incrementos en densidad en las últimas tres décadas, mientras que en la mayoría de ciudades la tendencia es a que la densidad urbana disminuya.

Transporte

Las dificultades de movilidad impiden que las personas accedan a los mejores empleos disponibles y que las empresas contraten la mano de obra más preparada, disminuyendo así la productividad de toda la ciudad. Según la encuesta hecha por CAF para este reporte, el latinoamericano promedio tarda 40 minutos desde su casa al trabajo (sin contar el tiempo de retorno). En ciudades como San Pablo, Bogotá, Ciudad de México y Lima una cuarta parte de la población emplea por lo menos una hora al día para llegar a su trabajo. En este sentido, el RED enfatiza que la política pública debe crear mecanismos para que quienes, con su comportamiento (ej. uso del automóvil en horas pico) imponen costos sobre la sociedad, la compensen pagando en proporción al daño causado.

“En el RED se discute un conjunto extenso de políticas que buscan mejorar la accesibilidad urbana mediante la reducción de los costos de congestión de las ciudades regulando el uso de vehículos privados a través de impuestos a la congestión, programas de restricción vehicular (pico y placa), tarifas diferenciadas en autopistas e impuesto al combustible. El éxito de este tipo de iniciativas debe ir de la mano de una mayor cobertura del transporte público, así como de la calidad del servicio prestado para fomentar su uso”, explicó Pablo Sanguinetti, director corporativo de Análisis Económico y Conocimiento para el Desarrollo de CAF.

Según la encuesta realizada por CAF, Bogotá es la ciudad con mayores niveles de insatisfacción de la población con el transporte público. El 38% de los bogotanos se encuentra insatisfecho con el transporte público de la ciudad. Una razón para esto puede ser el tiempo que los usuarios invierten en el sistema de transporte público. De las 11 ciudades incluidas en la encuesta, Bogotá es la ciudad donde los usuarios de transporte público tardan más tiempo (más de una hora en un solo trayecto, en promedio) en llegar de su casa a su lugar de trabajo.

Vivienda

El lugar de residencia en relación a localización del empleo, servicios básicos, y amenidades (espacios públicos, teatros, estadios) es fundamental para acceder a las oportunidades de la ciudad. En América Latina las medidas sobre asequibilidad muestran que la vivienda está fuera del alcance de los presupuestos de muchas familias. Un apartamento de 50 metros cuadrados podría consumir 30 años de ingresos promedio en varios países.

Para revertir esto se requiere flexibilizar la oferta inmobiliaria, simplificar el marco regulatorio de uso del suelo y estándares de edificación, agilizar los procesos burocráticos de permisos de construcción y registros de propiedad. Además, por el lado de la demanda se requiere una mayor generación de ingresos y fomentar el acceso al crédito hipotecario. Flexibilizar el mercado de alquiler es otra opción para acceder a viviendas de calidad. Un mercado formal eficiente promueve en el mediano plazo la reducción sostenible de asentamientos informales.

Hoy por hoy, si el bogotano promedio dedicara el 30% de su ingreso a alquilar vivienda podría acceder solamente a 19 metros cuadrados. En tanto en Buenos Aires, Santiago de Chile y Lima esta cifra alcanza 24, y en Montevideo 26.

Gobernabilidad

El éxito de las intervenciones en áreas como el uso del suelo, la movilidad y el mercado de vivienda depende en gran medida de la gobernanza metropolitana. Las ciudades deben contar con arreglos institucionales que permitan la formulación e implementación de políticas de manera eficiente y eficaz, mediante procesos de toma de decisiones transparentes y participativos, y por lo tanto legítimos. Esto es importante porque en la formulación e implementación de políticas usualmente participan instituciones de diferentes niveles de gobierno, el sector privado y la sociedad civil.

Una buen gobernanza metropolitana descansa en tres pilares. Por un lado el balance entre la complejidad de los problemas/políticas a atender y el arreglo institucional que se diseña para tal efecto. Segundo, los recursos financieros y humanos con que puede contar y tercero su legitimidad política (rendición de cuenta ante el ciudadano).

En el caso de Bogotá existen diagnósticos claros sobre la necesidad de una mayor coordinación de políticas entre los municipios que forman parte del área metropolitana de la ciudad. Sin embargo, Bogotá no ha podido formar un gobierno metropolitano. En contraste, en Medellín ya existe una estructura de gobernanza metropolitana establecida que parece haber contribuido a encontrar soluciones eficaces en temas tan relevantes como el transporte urbano. Estas diferencias se traducen en distintos niveles de satisfacción con el hábitat, el transporte y los servicios públicos de las dos ciudades, siendo el nivel de satisfacción significativamente más alto en Medellín que en Bogotá.

Se requiere de fortalecimiento institucional y de capacidades estatales a nivel metropolitano para coordinar más y mejores políticas y llevar a las ciudades latinoamericanas a un nuevo equilibrio, donde predominen las ventajas de la aglomeración y así lograr ciudades más productivas y con mayores niveles de bienestar para sus habitantes. En síntesis, ciudades con una mayor accesibilidad.

El lanzamiento regional del RED 2017 contó con la participación del ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio, Jaime Pumarejo; el director encargado de la Dirección de Desarrollo Urbano del Departamento Nacional de Planeación, José Antonio Pinzón; la vicerrectora de la Universidad del Rosario, Stephanie Lavaux; el secretario de Movilidad de Bogotá, Juan Pablo Bocarejo; el viceministro de Vivienda, David Pinilla Calero; la subdirectora Territorial de Planeación de la Alcaldía de Medellín, Claudia Andrea Garcia, y el decano del Departamento de Propiedad Raíz y profesor de la Wharton School, University of Pennsylvania, Gilles Duranton.

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